作者：史育龍（國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心主任、研究員）

　　我國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分。加快縮小城鄉發展差距，讓廣大農民共同分享現代化成果，讓農村地區在現代化進程中不掉隊，是新時期一項重大任務。《“十四五”推進農業農村現代化規劃》（以下簡稱《規劃》），針對要素流動不暢這一長期制約城鄉協調發展的關鍵因素，提出將縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，加快建立健全城鄉融合發展體制機制，這些部署安排將為扎實推進農業農村現代化奠定堅實的制度基礎。

　　一、城鄉融合發展是推進農業農村現代化的重要舉措

　　2019年5月，習近平總書記在江西考察時指出，城鎮化和鄉村振興互促互生。要構建新型城鄉關系，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，促進城鄉協調發展、融合發展。2021年8月，習近平總書記在河北承德考察時強調，我們全面建設社會主義現代化國家，既要建設繁華的城市，也要建設繁榮的農村，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。這些重要論述深刻揭示了城鎮化和鄉村振興互促互生的關系，闡釋了從構建新型工農城鄉關系入手，以城鄉融合發展促進農業農村現代化的基本思路。要緊緊抓住工農城鄉關系這個“牛鼻子”，強化以工補農、以城帶鄉，走城鄉融合發展之路，這是促進農業農村現代化的重大戰略舉措。

　　城鄉融合發展有利于改善農業勞動力和其他要素的組合，提高農業質量效益和競爭力。勞動力、資本、技術和土地等生產要素的組合決定了農業勞動生產率和綜合效益，也決定了農業競爭力和現代化水平。改革開放以來，大量農業富余勞動力從土地上解放出來，進入非農產業部門，顯著改變了要素組合關系。2020年，我國農業就業比重已由改革開放初期的70％下降到23.6％。2012年至2020年，農業勞動生產率由1.9萬元/人提高到4.4萬元/人，非農產業和農業勞動生產率之比由5.1下降為3.7。近年來，隨著農業基礎設施條件改善、科技水平提高和支持政策不斷健全，吸引了外出農民工回鄉和城市人才入鄉，而且帶動了資金、技術等要素回流農村，促進農業新業態、新模式發展，提高了農業質量效益和競爭力。

　　城鄉融合發展有利于提升農業產業鏈供應鏈現代化水平，加快構建現代鄉村產業體系。我國農民人均占有耕地面積僅約3.5畝，農村戶均耕地不足15畝，即使與人多地少的韓國、日本相比，也僅為其戶均耕地面積的二分之一左右。在耕地稀缺的情況下，提升農民收入、擴大產業規模，必須從打造全產業鏈、提升增值收益上想辦法。推進城鄉融合，可以打通城鄉要素自由流動的制度性通道、暢通城鄉經濟循環，有利于加快種植業、林業、畜牧業、漁業、農產品加工流通業、農業服務業轉型升級，促進農村一二三產業融合發展，縱向延伸產業鏈條，橫向拓展農業產業功能，多向提升鄉村價值，鄉村產業體系，夯實農業農村現代化的物質基礎。

　　城鄉融合發展有利于提升農村基礎設施質量和公共服務水平，改善農村生產生活條件。近年來，城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護的機制建設穩步推進，農村基礎設施水平明顯提升，全國農村公路總里程已超過420萬公里，具備條件的建制村通硬化路達到100％，農村自來水普及率和農村集中式供水覆蓋人口比例分別達到83％和88％。隨著城鄉一體的基本公共服務提供機制逐步建立，城鄉基本公共服務向著制度接軌、質量均衡、水平均等的方向持續邁進，城鄉基礎設施一體化發展和城鄉基本公共服務普惠共享將為農村現代化奠定重要基礎。

　　城鄉融合發展有利于提升鄉村治理水平，改變農村發展面貌。以要素自由流動為核心的城鄉融合發展，在提升鄉村宜居和文明水平的同時，也為承接城市要素入鄉提供了基礎條件，城鄉人員交流顯著促進了鄉村治理水平提升。截至2020年底，全國在崗駐村第一書記20多萬名，85％以上的村定期組織開展議事協商活動。城鄉融合發展不僅改善了農村人居環境、提升了鄉村治理水平，也賦予農村以現代化的嶄新面貌。

　　二、促進城鄉融合發展關鍵在暢通城鄉要素雙向流動

　　以城鄉融合發展為重要抓手促進農業農村現代化，重點是建立健全城鄉“人、地、錢”等要素的平等交換、雙向流動的政策體系，促進要素更多向鄉村流動，為農業農村發展持續注入新活力。

　　暢通城鄉人口自由雙向流動渠道。改革開放以來，我國城鄉人口流動規模顯著擴大，但城鄉間實現雙向自由流動仍有一定障礙。在城市，特別是在特大超大城市，相當一部分有落戶意愿的農業轉移人口無法落戶，也無法充分享有城市基本公共服務。在鄉村，農村集體經濟組織的封閉性，導致鄉村人才匱乏，缺乏生機和人氣。《規劃》提出，“十四五”時期，要繼續深化戶籍制度改革，不斷破除農民進城和人才入鄉的體制機制障礙，以暢通的人口流動為城鄉協同高質量發展提供持續動力。一方面，加快健全農業轉移人口市民化配套政策體系，確保農業轉移人口在城市落得下、穩得住。另一方面，加快建立城市人口向鄉村流動的制度性通道，完善鄉村地區人才引進、培養、使用、評價和激勵機制，允許入鄉就業創業人員在原籍地或就業創業地落戶并保障其享受相關權益。

　　深化農村產權制度改革。為更好盤活農村土地資源、增強農業農村發展活力，《規劃》提出，“十四五”時期，要優化城鄉土地資源的配置，建立健全城鄉統一的建設用地市場，鼓勵對依法登記的宅基地等農村建設用地進行復合利用。要穩妥有序推進農村集體經營性建設用地入市，允許農村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市，健全集體經濟組織內部的增值收益分配制度，保障進城落戶農民土地合法權益。要穩慎推進農村宅基地制度改革，尊重農民意愿，積極穩妥盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅。

　　強化農村發展資金保障。當前，我國農村發展面臨的資金不足問題較為突出，這其中既有金融服務供給不足的原因，也有財政資金支持不足、社會資本入鄉面臨障礙等因素。《規劃》在提出加強財政資金支持的基礎上，特別強調要建立工商資本入鄉促進機制，探索在政府引導下工商資本與村集體的合作共贏模式。這也是城鄉融合發展的應有之義。要統籌整合、利用更好各方面的資金，尤其注重以制度改革引導工商資本投入農業農村。積極探索在政府引導下工商資本與村集體合作共贏模式，發展壯大村級集體經濟。要建立工商資本租賃農地監管和風險防范機制，確保農村集體產權和農民合法利益不受到侵害。

　　三、加快推進縣域內城鄉融合發展

　　縣域是農業生產的主體空間，縣域農牧業增加值占全國的75％，鄉鎮個數占全國的73％。可以說，縣域是實現農業農村現代化的主陣地，縣域城鄉融合發展是助力農業農村現代化的切入點。

　　一是強化縣域統籌規劃。在縣域內推進城鄉融合發展，就是要把縣城、城鎮和農村作為一個整體系統謀劃。統籌縣域城鎮和村莊規劃建設，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點建設、人居環境整治、生態保護、防災減災和歷史文化傳承。要科學布局縣域村莊，因地制宜、分類推進縣域內村莊建設，規范開展全域土地綜合整治。

　　二是統籌縣域基礎設施和公共服務設施建設。持續健全縣域內城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護機制，以縣城為中心，逐步推動市政公用設施向規模較大中心鎮和周邊農村延伸。系統完善農村水、電、路、氣、訊、物流等基礎設施網絡。不斷推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌，通過深化建立教育、醫療“共同體”、充分利用遠程服務等方式，提升農村教育、醫療、養老、文化等公共服務水平，實現縣域基本公共服務均等化。

　　三是完善縣鎮村聯動發展體系。更好發揮縣城作為縣域綜合服務中心的功能，增強縣城集聚人口功能，促進農業轉移人口在縣域內就近就業、就地城鎮化。要強化縣城發展要素支撐，補齊縣城發展短板弱項，發揮縣城與中心城市便利聯通的條件，著力提升產業培育設施、公共服務設施、市政公用設施、環境衛生設施水平，提升縣城綜合承載能力。有重點地發展特色城鎮，提升產業專業化精細化發展水平，增強重點城鎮服務周邊農村能力。深入扎實推進鄉村建設，繼續抓好農村人居環境整治提升，加強普惠性、基礎性、兜底性民生項目建設，持續改善農村生產生活條件，使之逐步具備基本現代化的風貌。