作者：步少華（中國國際問題研究院拉美和加勒比研究所副所長）

　　6月6日至10日，第九屆美洲峰會在美國洛杉磯舉行。這是繼1994年美國在邁阿密主辦第一屆峰會之后，峰會頭一次回歸美國本土。雖然是坐鎮(zhèn)主場，但美國顯然未能將峰會辦成“主場外交”該有的樣子：先是在參會問題上遭到不少拉美國家抵制，在全世界面前丟了臉，不期而至的拉美難民移民大軍又打了美國人一個措手不及。最后，作為東道主提出來的多種新倡議又被質(zhì)疑誠意不足，空表雄心。應(yīng)該看到的是，此次“風(fēng)波”既體現(xiàn)了美國和拉美國家間長期存在的控制與反控制矛盾，也反映出“泛美體系”在新時期出現(xiàn)的一些新的特點(diǎn)。問題的實(shí)質(zhì)在于，美式霸權(quán)的相對衰落對于包括拉美國家在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家正日益成為一個不爭的事實(shí)。

　　峰會遭遇“三大尷尬”

　　6月10日，在拜登總統(tǒng)和拉美20國領(lǐng)導(dǎo)人共同宣布了所謂的《洛杉磯移民和保護(hù)宣言》之后，第九屆美洲峰會落下了帷幕。與歷屆峰會相比，此次峰會的“話題屬性”似乎更強(qiáng)。這并非因?yàn)榉鍟〉昧耸裁闯煽儯吹故窃从谄湓庥龅摹叭髮擂巍薄?/p>

　　其一，峰會“簽到率低”令人尷尬。美國以“不民主”為由拒絕邀請古巴、委內(nèi)瑞拉、尼加拉瓜三國與會，最終釀成一場出乎其意料的參會危機(jī)。墨西哥、玻利維亞、洪都拉斯的領(lǐng)導(dǎo)人明確表示因反對美排斥古、委、尼三國的霸道作法而不出席峰會。其中墨總統(tǒng)洛佩斯說到做到的行事風(fēng)格令其在國內(nèi)外“加分”不少。不僅如此，哪怕是到了會上，阿根廷總統(tǒng)、墨西哥外長甚至是中美洲小國伯利茲的總理也仍然“不依不饒”，繼續(xù)“炮轟”美政府對他國的孤立政策。此外，危地馬拉、薩爾瓦多、烏拉圭的領(lǐng)導(dǎo)人也因雙邊關(guān)系、身體健康等種種原因未到會。

　　其二，突如其來的難民移民大軍令人尷尬。就在峰會召開的當(dāng)口，一支由多達(dá)1.5萬名移民組成的“大篷車”隊伍從墨西哥南部出發(fā)，向著美墨邊境的方向行進(jìn)。仿佛是要對拜登的霸道行徑表達(dá)不滿似的，這些移民中的相當(dāng)一部分恰恰是來自美國拒絕邀請的古、委、尼三國。面對這支專程前來為峰會“造勢”、可能是有史以來最大規(guī)模的拉美移民隊伍，已經(jīng)被“低簽到率”搞得臉上無光的會議組織者明確表示“吃不消”。美國務(wù)卿布林肯甚至稱，挑戰(zhàn)“前所未有”。

　　其三，會議成果有名無實(shí)令人尷尬。峰會上，美國再次施展出巧舌如簧的忽悠能力，高調(diào)推出了以下幾個姑且能算作是主要成果的文件：一是“美洲經(jīng)濟(jì)繁榮伙伴關(guān)系”計劃。白宮官員稱，該計劃目前還只是一個框架，其能否達(dá)成還有賴于未來幾個月內(nèi)美國同拉美伙伴的談判情況。在內(nèi)容上，該框架與近期剛達(dá)成的“印太經(jīng)濟(jì)框架”幾乎神似，都不包含關(guān)稅豁免、市場準(zhǔn)入等實(shí)質(zhì)性條款。二是“美洲健康和復(fù)原力行動計劃”。該計劃只是表示將成立一個旨在培訓(xùn)拉美國家衛(wèi)生人員的名為“美洲衛(wèi)生隊”的組織，但對拉美國家當(dāng)前最關(guān)心最急需的疫苗等抗疫需求只字未提。三是“美國-加勒比應(yīng)對2030年氣候危機(jī)伙伴關(guān)系”計劃。該計劃具體能拿出多少投資來給加勒比國家，白宮自己目前也沒有數(shù)。四是“洛杉磯移民和保護(hù)宣言”。作為峰會最終聲明性質(zhì)的文件，宣言算是給了從一開始就希望峰會聚焦移民問題的拜登政府一個交代。但該宣言的重心更多還是放在了協(xié)調(diào)地區(qū)國家?guī)兔绹謸?dān)移民壓力上，對真正導(dǎo)致移民產(chǎn)生的地區(qū)欠發(fā)展問題基本無甚著墨。此外，墨西哥和中美洲“北三角”國家領(lǐng)導(dǎo)人的缺席無疑也令峰會上達(dá)成的任何關(guān)于移民的承諾都大打折扣。

　　“泛美體系”遭空前質(zhì)疑

　　談?wù)撁乐薹鍟懊览P(guān)系，自然繞不過其背后的“泛美體系”架構(gòu)。基于“門羅主義”這一思想內(nèi)核，近代以來在地區(qū)霸權(quán)國美國的“領(lǐng)導(dǎo)”下，美洲國家逐漸建立起一整套涵蓋全方位議題的泛區(qū)域治理架構(gòu)——“泛美體系”。二戰(zhàn)后成立的區(qū)域性組織美洲國家組織是這一體系在當(dāng)代的最主要代表。大家耳熟能詳?shù)姆好佬l(wèi)生組織、美洲開發(fā)銀行等均屬于該組織的專門機(jī)構(gòu)。而美洲峰會則是該組織為了推動美洲自貿(mào)區(qū)建設(shè)而專門建立的制度。近年來，雖然自貿(mào)區(qū)議程早已無果而終，但美洲峰會卻勉強(qiáng)延續(xù)了下來，而且竟慢慢發(fā)展成為“泛美體系”中最引人關(guān)注的招牌性制度。

　　很長時間以來，美國和拉美國家圍繞“泛美體系”所展現(xiàn)出的控制與反控制的矛盾關(guān)系早已常態(tài)化。多的不說，單就是在美洲峰會這一建立不到30年的機(jī)制下，美拉間展開的斗爭就可以用“精彩”兩個字來形容。首先，作為峰會機(jī)制設(shè)計“初心”的美國所力推的美洲自貿(mào)區(qū)建設(shè)議題，在當(dāng)時拉美左翼國家的一片反對聲中，連前四屆峰會都沒有熬過，早早“胎死腹中”。其次，參會權(quán)問題始終存在。事實(shí)上，除了第七屆峰會勉強(qiáng)湊足了美洲所有35國之外，其余的歷次會議均談不上團(tuán)結(jié)。古巴從最開始就被美國排斥在外，迄今只參加過第七和第八兩屆峰會。委內(nèi)瑞拉、厄瓜多爾、尼加拉瓜、危地馬拉、薩爾瓦多、安提瓜和巴布達(dá)、巴拉圭等多國的領(lǐng)導(dǎo)人也都曾缺席過峰會。在上一屆峰會上，甚至連美國總統(tǒng)特朗普也選擇臨時“翹會”，引發(fā)一片嘩然。

　　出人意料的是，4年后的今天，雖然美國早已不在特朗普治下，但本屆峰會上美拉矛盾的激烈程度卻反而觸及了更高點(diǎn)。“泛美體系”遭遇前所未有的反對與質(zhì)疑，其不確定不穩(wěn)定性上升。多國對峰會的上級組織——美洲國家組織發(fā)起了迄今為止最為猛烈的“炮轟”。阿根廷總統(tǒng)費(fèi)爾南德斯當(dāng)著拜登的面要求重組該組織并撤銷其領(lǐng)導(dǎo)層。墨西哥外長再次重申了墨對于改革甚至是廢除該組織的一貫要求。未到會的薩爾瓦多總統(tǒng)布克爾則在社交媒體上稱，該組織“已失去存在的理由”。但指責(zé)歸指責(zé)，對于未來“泛美體系”應(yīng)向何處發(fā)展的問題，拉美國家并未形成什么成熟的看法，只有墨西哥提出了以歐盟的一體化組織為藍(lán)本打造新型美洲關(guān)系的提議。針對上述指責(zé)與建議，拜登政府雖然并沒有給予直接回應(yīng)，但這并不代表美國對改革“泛美體系”就絲毫沒有上心。在8日的峰會致辭中，拜登就明確表態(tài)稱，要對美洲開發(fā)銀行實(shí)施根本性改革。但具體怎么改，拜登并沒有細(xì)說。

　　移民危機(jī)反噬美國霸權(quán)

　　“泛美體系”出現(xiàn)了“癥狀”，往往要到其背后“門羅主義”的“病灶”里去找原因。誕生200年以來的大部分時間里，鼓吹“美洲是美國人的美洲”霸權(quán)邏輯的“門羅主義”始終都是影響美拉關(guān)系的決定性變量。但近幾年以來，尤其是世界進(jìn)入動蕩變革期之后，“門羅主義”的合法性基礎(chǔ)開始不斷遭到侵蝕，美式霸權(quán)在拉美的相對式微正越來越成為一個不爭的事實(shí)。

　　去年持續(xù)發(fā)酵至今的這一波拉美難民移民危機(jī)，在某種程度上可以看作是美式霸權(quán)在其美洲“勢力范圍”內(nèi)遭遇的第一次具有地緣政治意義的系統(tǒng)性反噬。這完全出乎美國預(yù)料之外。長期以來，作為“世界霸主”，加之又擁有獨(dú)一無二的地理環(huán)境，鮮有地緣政治挑戰(zhàn)能真正威脅到美國。即便美國在全世界壞事做絕，系統(tǒng)的反作用往往也難以觸及其本土的核心利益。但正義雖會遲到卻永遠(yuǎn)不會缺席。持續(xù)的新冠肺炎疫情令形勢悄然起了變化。在疫情沖擊下，拉美國家的治理困境進(jìn)一步加劇。出于對“后院”慣常的冷漠，再加上自身難保，美國最終放任拉美淪為了世界上抗疫較為失敗的地區(qū)之一。在此背景下，拉美的底層民眾已無路可退，只能是帶著對美好生活的向往匯聚成一股洪流涌向美國。

　　移民危機(jī)升級、美洲峰會遇冷等現(xiàn)象無疑都折射出拜登治下的美國對拉美的領(lǐng)導(dǎo)力已處于歷史相對低谷這一客觀現(xiàn)實(shí)。造成這一局面的原因是全方位的。從客觀環(huán)境來看，百年變局、世紀(jì)疫情、俄烏沖突等重大外部變量交織疊加，世界多極化、多元化、多孔化趨勢加劇，全球治理難度上升，問題挑戰(zhàn)層出不窮。美式單極霸權(quán)體系越來越難以適應(yīng)這個世界。在拉美情況也同樣如此。從主觀認(rèn)知來看，美國“傲慢”心態(tài)冥頑不化，已陷于“修昔底德陷阱”式敘事不可自拔，眼里看到的只有競爭對手，對拉美乃至廣大發(fā)展中國家的真正需求根本就不感興趣。人家需要的是平等與發(fā)展，而美國則永遠(yuǎn)在大談民主、價值觀，十足的“雞同鴨講”，以至于有墨西哥學(xué)者尖銳地指出，“（美國提出的）峰會議題看似野心勃勃，但誰也不知道具體是什么內(nèi)容。實(shí)際上都是些雞毛蒜皮的雜事”。

　　當(dāng)然，美式霸權(quán)的衰落并非一朝一夕的事情。在其美洲“大本營”更是如此。未來中短期內(nèi)，“門羅主義”仍將盤桓于拉美大陸，“泛美體系”也大概率將在經(jīng)歷一番改革調(diào)整之后繼續(xù)存活一段時間。至于未來的美洲峰會將朝著什么樣的方向變化發(fā)展，我們將拭目以待。