作者：席月民（中國社會科學院法學研究所經濟法室主任、研究員）

　　加強公共數據開放共享是國家“十四五”規劃所確定的重點任務之一，對提高數字法治政府建設水平、促進數字經濟創新發展意義重大。全面建設數字法治政府，是新時期黨和國家對政府管理模式、運行機制和治理方式等提出的新要求，核心在于通過政府信息化平臺建設，推進公共數據的有序共享并提升政府運行的數字化和智能化水平。

　　“公共數據”一詞的精準內涵

　　在數據的概念譜系中，“公共數據”這一概念比“政府數據”“政務數據”的內涵更豐富，外延也更廣，使用“公共數據”一詞更為恰當和科學。它不但與國家“十四五”規劃用語保持一致，有利于建立健全國家公共數據資源體系，而且通過預置公共服務的概念要素，更有利于推動公共數據開放共享及其實際應用創新。

　　相比較而言，“政府數據”著眼于數據主體視角，通常將主體局限為行政機關，是行政機關在依法履職中制作或獲取的各類數據。“政務數據”則突出了數據內容，是政務服務實施機構在履職中采集和獲取的或者通過特許經營、購買服務等方式開展信息化建設和應用所產生的數據。除行政機關外，該概念將其他國家機關以及法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織包含其中。雖然“政務數據”一詞與我國《數據安全法》的用語保持了一致，且已被用于國家政務服務平臺建設，但“政務”一詞行政色彩太濃，與該法指稱的國家機關無法實現完全對應關系，在涵攝范圍方面稍顯“詞不達意”，故仍具有一定局限性。“公共數據”則強調的是數據性質，是國家機關、法律法規規章授權的具有管理公共事務職能的組織以及供水、供電、供氣、公共交通等公共服務運營單位在依法履職或提供公共服務過程中收集、產生的數據。該概念包含了上述“政府數據”和“政務數據”的所有內容，并在外延上繼續擴展至公共服務數據，有助于提升全國一體化政府服務平臺功能，使國家數據共享交換和開發利用更富有精準表達的意義脈絡關聯和內在理性標準，因而在立法概念的選擇上更嚴謹更科學。

　　制定統一的《公共數據開放共享條例》

　　數字經濟立法必須適應信息社會法律變革新趨勢。面對當前數字經濟和數字法治政府發展中“先地方、后中央”立法進路中的“地方主導”問題，我們需要克服地方立法的固有局限性，積極回應統一建構公共數據開放共享法律制度的現實需求，及時制定統一的《公共數據開放共享條例》。

　　首先，這是正確處理“政策引領”與“法治保障”關系的需要。2021年中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》確立了“十四五”時期我國法治政府建設總體目標和基本路徑，進一步突出了全面建設數字法治政府和提高人民群眾滿意度的要求，成為當前從技術與法治兩個維度深入推進政府理念、機構、職能、流程等制度續造的新綱領文件。實踐中，作為全流程一體化在線服務平臺，國家政務服務平臺的建成上線和試運營開啟了我國數字政府建設新的里程碑，一體化政務服務和監管效能大幅提升，在統一政務服務門戶、服務事項管理、身份認證、電子印章、電子證照、數據共享等方面發揮了公共入口、公共通道、公共支撐三大作用。

　　然而，2022年6月國務院發布的《關于加強數字政府建設的指導意見》明確指出，數字政府建設仍存在一些突出問題，政府治理數字化水平與國家治理現代化要求還存在較大差距。為此，該意見強調，要推動及時修訂和清理現行法律法規中與數字政府建設不相適應的條款，將經過實踐檢驗行之有效的做法及時上升為制度規范，加快完善與數字政府建設相適應的法律法規框架體系。制定《公共數據開放共享條例》，既是全面實施依法治國方略的內在要求，也有助于清理和完善我國數字經濟法律體系、為數字法治政府發展提供體系化制度性保障，還有利于切實回應問題導向的“政策引領”，依法防范和處置安全風險，維護個人和企業的數據權益。

　　其次，這是統籌處理“中央立法”與“地方立法”關系的需要。目前，貴州、山西和浙江三省分別有針對性地出臺了《貴州省政府數據共享開放條例》（2020）、《山西省政務數據管理與應用辦法》（2020）、《浙江省公共數據條例》（2022），貴陽市、沈陽市則分別制定了《貴陽市政府數據共享開放條例》（2017）、《沈陽市政務數據資源共享開放條例》（2020）。這些專門的地方性法規是依法推進和保障公共數據開放共享的重要立法成果，在積極落實國家規劃任務方面產生了一定的示范立法效果。另外，上海、重慶等地制定了綜合性的數據條例，其中上海市對公共數據的共享開放、授權運營等作了專章規定，重慶市則將政務數據和公共服務數據納入了公共數據資源體系，強調對其實行目錄管理和分類管理等制度。雖然兩地立法技術有所不同，但同樣達到了地方示范立法效果。問題是，上述地方立法在法規名稱、立法體例、規制目標、適用范圍、制度設計等層面仍表現出明顯差異，反映出各地在該問題上的不同認識。制定統一的《公共數據開放共享條例》，有利于澄清認識誤區，科學使用法律概念與立法模式，克服“地方主導”立法中在思想認識、立法理念、利益保護、空間效力等方面的固有局限。

　　再次，這是實現公共數據開放共享立法理念轉型的需要。全面推進政府履職和政務運行的數字化轉型，必須依法構建協同高效的政府數字化履職能力體系和數字政府全方位安全保障體系，以數字化改革與創新促進法律制度變革，助力政府職能轉變。理論上，對于公共數據開放共享性質的不同理解，決定了不同的立法理念與觀念生成，也直接影響到立法后的制度實施及其效果。

　　在立法進路上，以下兩種思路并不足取：一是將公共數據開放共享視為現有政府信息公開制度的自然延伸，認為通過修改現行《政府信息公開條例》，即可在體制機制上完成有關政府數據的對接擴展。這種認識在立法理念上表現為對政府信息公開法律義務的過度解讀，導致缺乏對公共服務數字化與智能化發展的現實觀照，不利于政府職能轉變。二是引入國有財產理論，認為通過修改現行《政務信息資源共享管理暫行辦法》，在其中增加開放內容，將政務信息資源共享開放納入國有資產管理框架，實行保值增值目標管理。這種認識在立法理念上表現為對國有資產評估與市場交易規則的結構化續造，因此容易虛化政府的“管理者”角色，強化“所有者”角色，在財產規則的構建中侵蝕政府公共服務職能。利用公共數據資源全面提升公共服務水平和質量，是我國積極推進公共數據開放共享的初衷。數據開放共享過程有其自身演進邏輯，從各個部門和各個地方自建信息公開網站到打造全流程一體化在線服務平臺，依法規制平臺政府及其公共服務履職已經成為數字法治政府建設新的重心。確立以平臺政府公共服務職能為核心的立法理念，是合目的性的立法理念轉型目標，有利于形成基于公共數據開放共享的數字政府責任規則。

　　最后，這是現行有關行政法規更新迭代的需要。雖然信息與數據兩個詞經常被混用，可以互為解釋，但這并不能成為維持現有《政府信息公開條例》《政務信息資源共享暫行辦法》并行立法模式的理由。現行《政府信息公開條例》著重規定了政府信息公開的體制機制、原則、主體和范圍、主動公開和依申請公開、監督保障等內容，雖然通過增強政府透明度在一定程度上解決了政府數據的“開放”問題，但無法適應公共數據開放共享所面臨的全新一體化發展要求，無論是在適用范圍上還是在體制機制制度建設上都明顯力有不逮。《政務信息資源共享暫行辦法》著眼于“共享”，用于規范政務部門之間政務信息資源共享行為，實行政務信息資源目錄管理和分類管理，對共享信息的提供與使用、監督與保障提出了明確要求。雖然該辦法為公共數據共享打下了一定法律基礎，但因其割裂了數據開放問題，同樣力有不逮。制定統一的《公共數據開放共享條例》事實上是為國家政務服務平臺及其運行進行專門立法。從立法進路看，與其對過去并行立法模式“打補丁”，不如與時俱進“合二為一”統一立法，進而完成公共數據的收集、歸集、存儲、歸檔、共享、開放、應用以及安全保護等平臺政府責任規則的系統制度安排。

　　（本文系中國社會科學院研究所創新工程項目“數字經濟法治創新研究”階段性成果）