《對(duì)口支援：大國治理的中國經(jīng)驗(yàn)》書影。該書將對(duì)口支援作為一個(gè)整體加以分析，討論了5種不同類型的對(duì)口支援案例，分析了對(duì)口支援的模式特征、運(yùn)作機(jī)制和基本功能，揭示了中國國家治理在改革開放以來特別是中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以后所取得的重大進(jìn)步的內(nèi)在機(jī)理。供圖：安徽人民出版社

　　中國是“大國”，更是一個(gè)疆域廣闊、人口眾多、民族多樣、文化多元的“超大規(guī)模國家”，同時(shí)也是世界上“持續(xù)存在時(shí)間最長的政體”。歷史學(xué)家費(fèi)正清稱18世紀(jì)發(fā)生的兩個(gè)變化“決定了中國此后歷史命運(yùn)的變化”，其一是中國歷史上的領(lǐng)土擴(kuò)大了一倍，其二是漢族人口增加了一倍。中國領(lǐng)土和人口規(guī)模的擴(kuò)大，構(gòu)成了中國向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)，也決定了當(dāng)代中國的現(xiàn)代化面臨著社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重考驗(yàn)。

　　一方面，單一制體制同超大規(guī)模的國家空間耦合導(dǎo)致“規(guī)模壓力”，抑或形成“治理負(fù)荷”，治理能力面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中央政府承載著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、尋求地區(qū)平衡、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多重使命。因?yàn)榻驈V袤、地域差異顯著、民族成分復(fù)雜，導(dǎo)致國家治理負(fù)荷也相應(yīng)巨大。在推進(jìn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，治理規(guī)模以及由此產(chǎn)生的規(guī)模治理負(fù)荷，就構(gòu)成了中國的現(xiàn)代化建設(shè)需要直面的現(xiàn)實(shí)問題。

　　另一方面，中華人民共和國成立時(shí)積貧積弱，亟須實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)國家向工業(yè)化國家的轉(zhuǎn)變。然而，這種轉(zhuǎn)變深刻地受到“非均衡性”的現(xiàn)實(shí)制約。不僅中國經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的地理集中與擴(kuò)散趨勢(shì)呈現(xiàn)出“東西二元”特征，而且城鄉(xiāng)差異較大，表現(xiàn)出“城鄉(xiāng)二元”特點(diǎn)。城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的非均衡發(fā)展給國家的規(guī)模治理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。無論是學(xué)者唐皇鳳提出的“非勻質(zhì)性”社會(huì)，還是學(xué)者吳稼祥所描繪的超大規(guī)模的“異質(zhì)聚合體”，都是對(duì)中國國家治理中非均衡性特征的高度概括。由于中國人口規(guī)模巨大，又是以社會(huì)主義制度為政治基礎(chǔ)的現(xiàn)代化，尋求均衡發(fā)展是中國式現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)共同富裕的內(nèi)在要求。因此，有限的資源總量、多元復(fù)雜的族群和均衡的空間治理需求共同構(gòu)成了中國大國治理的基礎(chǔ)。這就需要自覺主動(dòng)地合理利用、協(xié)調(diào)配置資源，調(diào)節(jié)地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入分配差距，既要促進(jìn)社會(huì)財(cái)富的總量增加，又要通過合理、公正的分配使收入趨于公平。在此意義上，中國式現(xiàn)代化既是“在發(fā)展中尋求均衡”，也要尋求“在均衡中發(fā)展”。

　　超大規(guī)模國家內(nèi)生的規(guī)模結(jié)構(gòu)的保守性和非均衡性，兩種張力因素相互交織構(gòu)成了現(xiàn)代化進(jìn)程的中國情境和中國問題。強(qiáng)化治理可以減少系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，但可能會(huì)抑制活力；釋放活力就必須減少束縛，又可能失去控制。如何有效避免“一統(tǒng)就死，一放就亂”的治理怪圈，在普遍性的國家利益與分散化的地方利益之間尋找平衡，建立既有秩序又有活力的現(xiàn)代化治理體系尤為關(guān)鍵。中國式現(xiàn)代化需要找到既能破解規(guī)模治理負(fù)荷，又能解決發(fā)展非均衡性問題的中國方案。對(duì)口支援的實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新就是解釋中國經(jīng)濟(jì)高速增長與社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定能夠并駕齊驅(qū)這一奧秘的“鑰匙”。

　　第一，從對(duì)口支援實(shí)現(xiàn)規(guī)模治理的運(yùn)作機(jī)制來看，四重機(jī)制的有機(jī)組合保證了對(duì)口支援的有效運(yùn)行。一是基于文化傳統(tǒng)長期積淀而形成的思想動(dòng)員機(jī)制；二是基于縱向“行政發(fā)包制”與橫向“競爭錦標(biāo)賽”激勵(lì)政策而形成的動(dòng)力機(jī)制；三是基于精細(xì)化治理要求而形成的制度演化機(jī)制；四是基于集中統(tǒng)一的中央領(lǐng)導(dǎo)體制而形成的組織協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)口支援運(yùn)行系統(tǒng)中的各組成部分、各個(gè)環(huán)節(jié)以及各種要素按照其內(nèi)在規(guī)律，在運(yùn)動(dòng)中彼此相互聯(lián)系、分工合作、有機(jī)組合，保證了中央與地方兩個(gè)積極性形成合力。

　　第二，從對(duì)口支援實(shí)現(xiàn)規(guī)模治理的制度功能來看，在中央統(tǒng)一部署下，對(duì)口支援具有分散風(fēng)險(xiǎn)、分?jǐn)偝杀尽⒂行R集資源、形成合力、協(xié)調(diào)發(fā)展、增進(jìn)團(tuán)結(jié)等六項(xiàng)主要功能。對(duì)口支援，是實(shí)現(xiàn)地理空間向治理空間轉(zhuǎn)化的重要方式，是促進(jìn)均衡發(fā)展的重要制度創(chuàng)新。當(dāng)國家的“中間區(qū)域”憑借“得天獨(dú)厚”的地理優(yōu)勢(shì)享受到更好的公共物品和政策時(shí)，實(shí)現(xiàn)邊緣地區(qū)共享“發(fā)展紅利”是黨和政府倡導(dǎo)的新發(fā)展理念之一。經(jīng)過長期的探索和實(shí)踐，目前我國已形成以對(duì)口援疆、對(duì)口援藏為主線，以三峽庫區(qū)移民對(duì)口支援、災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援為特色的對(duì)口支援體系，促進(jìn)了區(qū)域間的均衡發(fā)展。在區(qū)域治理中，對(duì)口支援能夠發(fā)揮其他行政手段和措施所不能替代的作用。

　　第三，從對(duì)口支援實(shí)現(xiàn)規(guī)模治理的深遠(yuǎn)意義來看，對(duì)口支援制度能夠有效地將規(guī)模治理負(fù)荷轉(zhuǎn)化為規(guī)模治理效應(yīng)。這種轉(zhuǎn)化進(jìn)一步強(qiáng)化了國家認(rèn)同，尤其是援受雙方對(duì)國家、對(duì)社會(huì)主義制度的認(rèn)同和信心，培育了不同區(qū)域間的族群休戚與共、守望相助的“命運(yùn)共同體”意識(shí)；重塑了府際關(guān)系，既加強(qiáng)了中央政府的主導(dǎo)作用和層級(jí)節(jié)制，又強(qiáng)化了不同層級(jí)以及有隸屬關(guān)系的地方政府間的彼此互動(dòng)合作，培育出一種中央主導(dǎo)下的共同解決全國性問題的伙伴關(guān)系；促進(jìn)了空間均衡，既解決了區(qū)域發(fā)展非均衡性難題，又有利于培育統(tǒng)一市場，推動(dòng)地區(qū)間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

　　總體而言，經(jīng)過四十多年對(duì)口支援的實(shí)踐探索和相關(guān)政策的逐步完善與發(fā)展，作為大國規(guī)模治理的重要政策工具，對(duì)口支援呈現(xiàn)出了卓越的治理績效，已經(jīng)成為當(dāng)代中國富有特色的成功治理經(jīng)驗(yàn)。通過研究這一新中國成立以來，前所未有的大規(guī)模、全方位、高強(qiáng)度的制度創(chuàng)新，從中總結(jié)出可推廣、可復(fù)制、規(guī)范化的體制機(jī)制要素，無疑能夠?yàn)橹袊厣鐣?huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的諸多現(xiàn)實(shí)情境提供有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，對(duì)口支援作為一種有中國特色的解決邊疆治理、地區(qū)發(fā)展不平衡、實(shí)現(xiàn)空間正義的有效做法（不僅是橫向轉(zhuǎn)移支付的方式），可以為其他發(fā)展中的大國提供有益的借鑒。當(dāng)然，如何認(rèn)識(shí)這樣一種解決空間不平衡的方式還有很大的學(xué)理拓展空間。通過聚焦對(duì)口支援制度破解規(guī)模治理難題的內(nèi)在機(jī)理，我們或能透視、理解并敘述中國作為一個(gè)發(fā)展中大國的現(xiàn)代化道路的實(shí)踐探索及其未來走向。

　　（作者周光輝系吉林大學(xué)行政學(xué)院暨社會(huì)公正與政府治理研究中心教授，教育部高等學(xué)校政治學(xué)學(xué)科教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)副主任委員、北京大學(xué)國家治理研究院研究員；王宏偉系法學(xué)博士，吉林大學(xué)鼎新學(xué)者博士后。本文經(jīng)授權(quán)摘編自《對(duì)口支援：大國治理的中國經(jīng)驗(yàn)》一書第一章第五節(jié)，現(xiàn)標(biāo)題系編者所加）