“把縣域作為重要突破口，強化縣城承載功能，發揮鄉鎮節點作用……”2月1日召開的江蘇省委農村工作會議，強調了強化縣城承載功能對于促進高水平城鄉融合的意義。這與去年國家發布的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》和我省隨后發布的實施意見高度契合。

　　在中心城市、都市圈、美麗鄉村建設風起云涌的當下，把縣城作為城鎮化建設重要載體的導向意義讓人關注。正如國家《意見》中指出：縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義。

　　然而有別于國家《意見》基于全國縣城情況分類引導的“五分法”，我省在貫徹落實中以都市圈為“坐標”把縣城劃分為四類，這個分類依據是什么？縣域經濟和小城鎮發展均處全國“頭部方陣”的江蘇，在縣城成為重要載體后，（縣）城與（鄉）鎮如何協調發展？此外，我省城鎮化南北差距較大，縣城在城鎮體系中功能也不盡相同，規劃建設中如何區別實施？

　　創造性實施，縣城分類發展以都市圈為“坐標”

　　“分類引導是推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的基礎性工作。”省工程咨詢中心規劃業務部湯長新說，全國“五分法”是基于全國縣城面廣量大、縣城差異性極大進行的分類，江蘇“四分法”源于都市圈、城市群發達的省情，是對國家《意見》的“創造性落實”。

　　去年5月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，把縣城分為大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城、人口流失縣城五類。

　　貫徹國家《意見》，我省去年10月2日印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化的實施意見》（下面簡稱“實施意見”），將縣城與都市圈的空間關系，分為近郊衛星縣城、毗鄰都市圈縣城和都市圈外圍重要節點縣城3類，考慮到涉農市轄區一產占比、空間距離、發展模式等與縣市接近，也納入政策引導范圍。

　　眼下，江蘇省許多縣市陸續出臺了自己的實施方案。湯長新分析，全國縣城面廣量大，地區差異極大，相比較而言，我省絕大部分縣城距離大城市不遠，制造業基礎和農產品生產任務兼而有之，專業功能并不明顯突出，且根據兩次人口普查城鎮常住人口數據估計，我省無人口流失縣城，因此不應該照搬國家分類辦法。

　　“把都市圈作為‘坐標’分類引導縣城，是因為中心城市強、城市群發達是江蘇城鎮化的鮮明特征。”省發改委發展戰略和規劃處負責人說，我省不僅擁有特大城市南京，I型大城市蘇州、無錫、常州，還建有南京、蘇錫常、徐州三大都市圈，蘇錫常通還是上海大都市圈的組成部分。加快融入中心城市為龍頭的都市圈城市群，有利于更好提升縣城城鎮化水平，提高縣城綜合承載能力。

　　分類引導，是為了因地制宜、科學發展。對此，我省明確了縣城的功能定位，規劃了各自的發展戰略。

　　“近郊衛星縣城”作為中心城市綜合功能拓展區，支持都市圈中心城市將其納入發展布局，實現組團式發展，蘇錫常都市圈的昆山、太倉、張家港、江陰、宜興等都屬于這一類型。像處于上海、蘇州間的昆山，不僅全面對接上海大都市圈，還要全面融入蘇州市域一體化：向東，昆山成為蘇州對接上海的“橋頭堡”，建設上海大都市圈科技成果轉化和技術服務中心；向西，融入蘇州主城，在陽澄湖兩岸集聚昆山杜克大學、昆山工研院、清華科技園等載體，建設“陽澄湖兩岸科創教育中心”。

　　“毗鄰都市圈縣城”強化專業配套功能，培育產業配套、農產品供給、文化旅游、健康養生、生態涵養等功能，協同提升都市圈綜合競爭力。南京、蘇錫常都市圈邊緣的溧陽、金壇、揚中、丹陽、靖江，上海大都市圈外圍的海門、海安、啟東，都屬于這一類型。像溧陽的生態旅游、金壇的優質農產品服務于南京、蘇錫常都市圈，兩縣的動力電池及儲能成為常州新能源產業重要板塊，有力支撐了常州打造萬億級城市。

　　除了這兩類縣城的其他縣城，我省歸類于“都市圈外圍重要節點縣城”。這類縣城距中心城市較遠，受都市圈輻射帶動較弱，自身要擔負起強縣富民、輻射周邊、吸引農業轉移人口集聚的責任，要成為本地的“王者”，建設“綜合版”的中小城市。

　　涉農市轄區處于中心城市邊緣，要推動市、區市政設施與公共服務設施一體規劃，與中心城區聯動發展，建成城鄉深度融合發展引領區。

　　重新認識縣城：處于“城尾鄉頭”，是個“綜合中心”

　　推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，喚起了人們對縣城在城鎮體系中地位和功能的重新認識。專家介紹，作為重要載體的縣城在新型城鎮化中承擔著三重功能：一是連接功能，縣城處于“城尾鄉頭”，一頭連接中心城市，一頭連接廣大鎮村；二是中心功能，作為一個綜合中心，縣城既是驅動縣域經濟發展的核心增長極，又是縣域綜合服務中心和治理控制中心，是城鄉融合的“牛鼻子”；三是載體功能，推進就地就近城鎮化，吸引縣域農村人口轉移和非農產業集聚。雖然我省昆山、江陰、常熟等城市已經成長為大中城市，但同時作為縣城，這三重功能是基本功能，不能偏廢。

　　“紅花雖好，猶需綠葉扶持，我省中心城市集聚效應強，都市圈輻射帶動能力大，是建立在縣城實力強、（全國）百強縣域多的基礎上。”省政府研究室原副主任沈和說，在蘇南，眾多縣城環繞在中心城市周圍，構成中心城市的支撐力量，如果說中心城市是“皇冠明珠”，縣城是底架支座；中心城市是核心節點，縣城是重要支點。

　　沈和說，江蘇經濟基礎力量在縣域，破解協調發展的重大難題也要靠縣城。最新統計，江蘇有21個縣（市）經濟總量邁上千億臺階，連續多年穩居全國頭部方陣。全省40個縣市創造了超41%的地區生產總值，集聚了近45%的城鎮常住人口。然而由于地區差異、城鄉差別，當前區域協調、共同富裕、“三農”發展三大難題，重點難點都在縣域，破解之道要通過縣城這個載體和抓手。

　　“推進以縣城為重要載體的城鎮化，要作為長期戰略抓起來。”省發改委發展戰略和規劃處負責人說，江蘇“實施意見”提出對縣城實施產業提升、穩崗聚才、惠民便民、基礎強化、城鄉共富五大工程，核心是構建產業、就業、服務聯動機制。

　　壯大優勢主導產業是縣城城鎮化建設的關鍵。“昆山探索的縣城城鎮化，是擁有萬億級產業體量的城鎮化，是承載330萬規劃人口的城鎮化，是兼具現代文明與江南文化特質的城鎮化。”昆山市副市長周繼春說，人口流動“用腳投票”，哪里經濟實力強、就業機會多，人就往哪里集聚。昆山位列全國“縣級大城市之首”，基礎動力是產業發展。

　　“江陰‘七普’常住人口近178萬，其中縣城人口近一半。”江陰市發改委副主任許瑞剛說，江陰擁有紡織服裝、石化新材料、金屬新材料三大千億級產業，2022年地區生產總值達4754億元，產業發展帶來的新市民流入，是人口增長的主要貢獻力量。

　　毗鄰都市圈的溧陽沒有昆山、江陰那樣的產業基礎，但憑借生態、區位優勢發展起三大特色產業。“撤縣建市以來，我們通過綠色建安鍛造了‘十萬建安大軍’，后來發展全域旅游，讓近10萬人捧上了‘旅游飯碗’，如今發展先進制造，要打造‘12萬制造工匠’。”溧陽發改委副主任徐杰說，自2016年寧德時代落戶以來，溧陽已集聚動力電池全產業鏈項目60多個，總投資超900億元，2021年實現產值429億元，2022年增長到1005億元。在這些支柱產業帶動下，溧陽主城區集聚人口40多萬人，占全市51%。

　　作為都市圈外圍重要節點縣城的沭陽、興化，也依托縣域經濟在縣城分別聚集起70多萬、40多萬的常住人口。興化發改委主任王勇介紹，興化是農業大市，通過“糧頭食尾”“農頭工尾”發展起全國最大的綠色食品加工產業集群，年產值400多億元，吸引了8萬多人就業。

　　做強縣城，興業還要宜居，我省提出縣城要打造“靚麗宜居生活空間”，加強教育、醫療、商綜體在內的優質服務配套。昆山、江陰都建有2家三甲醫院。基于產學研協作、吸納人才的現實需要，昆山、常熟、江陰、溧陽都辦了大學，像昆山杜克大學、常熟理工學院、南航溧陽校區等，江陰引進南理工江陰分校后，又建起江南大學江陰校區，形成江蘇特有的“縣辦大學群”現象。

　　縣城要分類引導，鄉鎮也要差別化發展

　　推進以縣城為重要載體的城鎮化，鄉鎮將承擔怎樣的功能和使命？作為鄉鎮工業發源地的江蘇，小城鎮總體實力強，同樣是江蘇城鎮化的一個鮮明特點。2022年9月有關部門發布的中國《2021年鄉鎮綜合競爭力報告》中，江蘇有41個鎮上榜全國“百強鎮”，前十名來自江蘇的有6個。小城鎮如何呼應以縣城為重要載體的城鎮化建設，對我省而言是一個“繞不開的話題”。

　　對此江蘇“實施意見”明確，“深化以經濟發達鎮改革為重點的基層管理體制改革，進一步發揮經濟發達鎮重要節點功能”。

　　蘇州市住建局村鎮處處長馬吉介紹，蘇州48個建制鎮22個進入全國百強，鎮均人口8萬人。在蘇州城鄉“大棋盤”中，小城鎮集中了1/3的人口，實現了1/4的財政收入，貢獻了將近30%的經濟產值——“對蘇州而言，‘小城鎮、大戰略’不僅沒有過時，而且得到充分驗證。”

　　“昆山戶籍人口106萬，常住人口卻達209萬，其中主城區140多萬，將近60萬在鄉鎮。”昆山資源規劃局總工張鳳陽說，昆山推進以縣城為重要載體的城鎮化，是城鄉一體布局的，縣城是“重要載體”，鄉鎮是“網格節點”，城、鎮之間建有高快路并將通過軌道交通緊密銜接，“眾星”一樣拱衛縣城，鄉鎮通過產鎮融合發展、美麗城鎮建設適度集聚人口，并不一股腦推動人口涌向已然是大城市的縣城。

　　江陰178萬常住人口中，有90多萬分布鄉鎮以下。和昆山一樣，江陰也在全域統籌城鎮布局，按照“片區統籌、組團協同、區域一體、扁平高效”思路，推進主城區、臨港開發區、霞客灣科學城、澄東南特色產業區等“4+1”功能區融合城鎮發展，搭建“功能區+鎮街”管理構架，以產業功能推動城鎮人口合理布局。

　　蘇南城鎮大批涌入的“新市民”，相當比例是蘇中、蘇北輸出的。“江蘇無人口流失縣城，但流失縣域不少，主要在蘇中蘇北，好多青壯年赴蘇南就業安家了。”湯長新舉例說，泰州3個縣城中，只有靖江是人口流入縣。興化原有戶籍人口150多萬，縣城每年增加近萬人，如今已擁有40萬人口，還有40萬人去了蘇南，此消彼長，當地20多個鄉鎮鎮均不到1萬人。

　　“蘇中蘇北的大多數縣域，城鎮化策略首要是發展縣城。”沈和認為，這些地區把縣城做強，并對空心化的鎮村布局調整，建設起發達的縣鄉公路和農路，同樣可以就近就地吸納縣域人口轉移，服務廣大鎮村。當前，蘇中蘇北許多縣還有20多個鄉鎮，難以有效積聚行政、發展資源；相比之下，蘇南多數縣只有10個左右鄉鎮，可以在更廣區域整合資源，做強城鎮和工業區的同時，還可以在美村建設、現代農業中大顯身手。

　　“就像縣城發展以都市圈為‘坐標’分類引導一樣，鄉鎮也根據地區特點差別化發展。”省發改委發展戰略和規劃處負責人說，在我省，三大都市圈建設、寧錫常接合片區城鄉融合試點、以縣城為重要載體的城鎮化這些國家、省域城鎮化戰略，以及蘇南一些地區推行的小城鎮戰略，是一體推進、彼此策應的，共同服務于“以人為核心的新型城鎮化”，共同推動江蘇城鎮化高質量發展。（沈佳暄 顧巍鐘）