【奮進(jìn)新征程 建功新時(shí)代·偉大變革】

　　光明日報(bào)記者 陳慧娟

　　　南四湖公益訴訟案件進(jìn)入了今年的最高檢工作報(bào)告。南四湖指的是微山湖、昭陽湖、獨(dú)山湖、南陽湖，匯納了魯蘇皖豫4省8市的53條河流，涉及3萬多平方公里的流域，1266平方公里的湖面，200多萬群眾沿湖生活。因處四省交界，生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)“一邊治理、一邊破壞”的現(xiàn)象，背后更是事關(guān)漁民上岸的安置生計(jì)、沿湖企業(yè)的排放達(dá)標(biāo)等一系列問題。

　　這是由最高檢直接立案，自檢察公益訴訟制度建立以來規(guī)模最大、難度最高、社情最為復(fù)雜的一場公益訴訟治污攻堅(jiān)戰(zhàn)?！斑@不是一個(gè)案子，它是‘打包’了200多件南四湖流域相關(guān)公益訴訟案件的一場戰(zhàn)役?！弊罡邫z有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

　　2015年，處理這類案件的檢察公益訴訟進(jìn)入探索階段，2017年該制度正式確立，到如今，短短七年間，檢察公益訴訟從無到有，成為法治軌道上助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，也闖出了解決“公地悲劇”世界難題和公益司法保護(hù)的中國新路。

　　1.創(chuàng)建新制度

　　在社會轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，侵犯消費(fèi)者權(quán)益、環(huán)境污染、問題奶粉、地溝油等公共事件曾一度頻發(fā)，這些問題侵權(quán)范圍廣、持續(xù)時(shí)間長、受害人數(shù)多，導(dǎo)致公共利益長期受損。與傳統(tǒng)保護(hù)私益的訴訟不同，針對這些現(xiàn)象更需要沒有直接利害關(guān)系的組織或個(gè)人，立足于保護(hù)公共利益提起公益訴訟。

　　公益訴訟最先從民事訴訟法破題。2012年8月修改的民事訴訟法規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。沿著環(huán)保和消費(fèi)兩大主線，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)法賦予了社會組織以公益訴權(quán)。

　　然而最初的破冰過去后，公益訴訟并未如愿井噴。以環(huán)境公益訴訟為例，環(huán)境損害案件取證難度大、訴訟成本高，環(huán)保組織普遍難以承擔(dān)高昂的司法鑒定費(fèi)用。

　　時(shí)代呼喚有責(zé)任、也有能力的“國家隊(duì)”擎起公益訴訟的大旗。

　　作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)自誕生之日起，就代表著國家利益和公共利益。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在專業(yè)人員配備、法律知識資源、調(diào)查取證職權(quán)等方面，都具有明顯優(yōu)勢，被認(rèn)為是提起公益訴訟的最適當(dāng)主體。

　　2014年10月，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。會議強(qiáng)調(diào)，在現(xiàn)實(shí)生活中，對一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件，如國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關(guān)系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)對公共利益的保護(hù)。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)。

　　2015年7月1日，全國人大常委會通過決定，授權(quán)最高檢在北京等13個(gè)?。▍^(qū)、市）開展為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)。

　　探索有了來自頂層設(shè)計(jì)的依據(jù)。2015年12月，山東省慶云縣人民檢察院將當(dāng)?shù)卦h(huán)保局訴至法院，激活了試點(diǎn)后的首例行政公益訴訟案。慶云縣檢察院在審查當(dāng)?shù)匾患移髽I(yè)涉嫌污染環(huán)境罪案時(shí)，發(fā)現(xiàn)慶云縣原環(huán)保局雖早已知情涉事企業(yè)的污染行為，卻違法批準(zhǔn)其進(jìn)行試生產(chǎn)、試生產(chǎn)延期，于是向該局發(fā)出了檢察建議。但慶云縣原環(huán)保局仍然怠于監(jiān)管，因此被推上了被告席。法院支持檢察機(jī)關(guān)的全部訴訟請求，并責(zé)令慶云縣原環(huán)保局依法履職。

　　在此后的兩年時(shí)間里，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)積極投入檢察公益訴訟實(shí)踐，共辦理公益訴訟案件9053件，挽回直接經(jīng)濟(jì)損失89億余元，督促違法企業(yè)或個(gè)人賠償損失3億余元。

　　2.探索新領(lǐng)域

　　多樣化的試點(diǎn)探索充分校驗(yàn)了制度設(shè)計(jì)的可行性。2017年6月，全國人大常委會表決通過了關(guān)于修改《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，檢察公益訴訟踏上了全面實(shí)施的新征程。

　　僅2018年，全國檢察機(jī)關(guān)就立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件。截至2018年11月，全國基層檢察院實(shí)現(xiàn)了公益訴訟辦案“全覆蓋”，單獨(dú)的公益訴訟部門即第八檢察廳在最高檢內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中應(yīng)運(yùn)而生，檢察公益訴訟迎來“爆發(fā)式”發(fā)展。

　　在此基礎(chǔ)上，2019年，黨的十九屆四中全會提出“拓展公益訴訟案件范圍”。最高檢強(qiáng)調(diào)不僅要把法律明確賦權(quán)領(lǐng)域案件辦好、辦扎實(shí)，還要積極辦理群眾反映強(qiáng)烈的其他領(lǐng)域公益訴訟案件，為健全完善立法提供實(shí)踐依據(jù)。

　　公共利益不能等！這些新探索領(lǐng)域有的涉及特殊群體，如北京市海淀區(qū)檢察院針對向未成年人銷售香煙問題，發(fā)出公益訴訟訴前檢察建議，推動(dòng)職能部門整改，促進(jìn)在全市范圍開展集中整治，助力為學(xué)生創(chuàng)造無煙成長環(huán)境。

　　有的新領(lǐng)域?qū)I(yè)性很強(qiáng)，如2019年以來，江蘇省蘇州市吳中區(qū)檢察院針對轄區(qū)古墓葬保護(hù)現(xiàn)狀，先后向相關(guān)文物保護(hù)單位制發(fā)了6份檢察建議。董份、韓世忠、王鏊、秦儀等先賢的墓地和祠堂，陸續(xù)得以修繕完善。

　　有的新領(lǐng)域面向新的時(shí)代命題，如針對手機(jī)App違規(guī)收集個(gè)人信息問題突出、網(wǎng)絡(luò)侵害肆虐等問題，多地檢察機(jī)關(guān)加大公益訴訟辦案力度，推動(dòng)個(gè)人信息保護(hù)法落地落實(shí)。

　　而這些新領(lǐng)域公益損害問題共同的特點(diǎn)是：國家利益或者社會公共利益遭受嚴(yán)重侵害或者存在重大侵害危險(xiǎn)，人民群眾反映強(qiáng)烈；現(xiàn)有行政執(zhí)法制度機(jī)制嚴(yán)重失靈或者存在明顯短板；沒有其他適格主體可以提起訴訟，難以通過普通民事、行政、刑事訴訟有效實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)等。

　　新領(lǐng)域的拓展使公益訴訟檢察工作邁上了新臺階。2020年，全國檢察機(jī)關(guān)對群眾反映強(qiáng)烈的新領(lǐng)域公益損害問題立案2.7萬件，公益訴訟檢察的“等”外領(lǐng)域探索，有些已在法律層面落地實(shí)施。比如未成年人保護(hù)法和個(gè)人信息保護(hù)法等，都專門設(shè)立了公益訴訟條款。

　　3.彰顯新效能

　　“檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件不能就案辦案，而要著眼于促進(jìn)國家和社會治理，在辦案過程中深刻分析公益受損原因，努力做到辦理一案、警示一片、治理一域、造福一方?！弊罡邫z第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列說，檢察機(jī)關(guān)要通過辦案督促行政機(jī)關(guān)等主體更好地履行法定職責(zé)，激活現(xiàn)有公益保護(hù)機(jī)制，形成公益保護(hù)合力，推動(dòng)治理體系進(jìn)一步完善。

　　近年來，檢察機(jī)關(guān)一直在探索預(yù)防性公益訴訟，監(jiān)督對象也從“已造成公益損害的”拓展到“損害還沒發(fā)生但存在損害公益重大風(fēng)險(xiǎn)的”。

　　2019年9月，湖北省恩施州下轄的宣恩縣檢察院發(fā)現(xiàn)，兩家外賣平臺及其入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者未在網(wǎng)上公示量化分級信息，且部分入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者未公示食品經(jīng)營許可證。宣恩縣檢察院向縣市監(jiān)局發(fā)出檢察建議，但對方并未按照檢察建議全面整改。2020年5月，該院向法院提起行政公益訴訟，請求判令縣市監(jiān)局對兩家外賣平臺依法履行監(jiān)督管理職責(zé)。

　　“被告不服，一審?fù)彆r(shí)說他們沒有接到一起關(guān)于外賣的投訴，也沒有發(fā)生過一起食品安全事故?！倍魇┲輽z察院第六檢察部副主任譚支差和同事們論證：第一，食品安全隱患不以發(fā)生直接損害后果為評定標(biāo)準(zhǔn)，且案涉的不公示行為本身就導(dǎo)致了食品安全隱患的存在。第二，不公示行為違反了法律規(guī)定。最終法院判決支持檢察院訴請。

　　在最高檢第八檢察廳主辦檢察官邱景輝看來，用最小的治理成本實(shí)現(xiàn)最精準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)防控是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。“公益訴訟要通過及時(shí)有效發(fā)現(xiàn)并糾正可能造成公益侵害危險(xiǎn)的行政違法行為，進(jìn)而督促強(qiáng)化對民事違法風(fēng)險(xiǎn)的行政監(jiān)管。抓前端、治未病，要從出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)兩個(gè)方面去堅(jiān)持預(yù)防為主”。

　　檢察公益訴訟聚焦群眾身邊事，回應(yīng)公共訴求，經(jīng)過幾年不斷探索和發(fā)展，已經(jīng)成為人民群眾美好生活的守護(hù)者。