近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），對推進省以下財政體制改革提出了一系列重要政策措施。

　　財政體制主要內(nèi)容包括財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分、收入劃分、轉(zhuǎn)移支付制度等，也就是明確各級政府間“事”由誰來干、“錢”由誰來出、收入如何分配等一系列基本制度問題。隨著《意見》的發(fā)布，省以下財政體制改革駛上“快車道”。

　　優(yōu)化權(quán)責(zé)配置

　　“省以下財政體制是政府間財政關(guān)系制度的組成部分，對于建立健全科學(xué)的財稅體制，優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安具有重要作用。”財政部有關(guān)負責(zé)人表示。

　　黨的十八大以來，中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革向縱深推進，中央與地方收入劃分進一步理順，財政轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善，但部分地區(qū)省以下財政體制改革步伐則相對較慢，一些問題比較突出，比如財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理、收入劃分不夠規(guī)范等。

　　“我國實行‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理’的財政管理體制。《意見》對推進省以下財政體制改革意義重大，有利于健全規(guī)范省以下財政體制框架，促進加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，推進基本公共服務(wù)均等化，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。”中國財經(jīng)科學(xué)研究院研究員白景明說。

　　中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長楊志勇認為，《意見》的發(fā)布意味著現(xiàn)代財稅體制改革在加速，省以下財政體制改革正朝著國家治理現(xiàn)代化的方向穩(wěn)步推進。

　　為推動形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制度，有效解決當(dāng)前省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理等問題，推動加快省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，《意見》明確了一系列改革舉措。

　　根據(jù)事權(quán)屬性劃分省以下財政事權(quán)。以事權(quán)屬性為基本依據(jù)，遵循基本公共服務(wù)受益范圍、信息管理復(fù)雜程度等原則，根據(jù)各級政府行政管理特點推進省以下財政事權(quán)劃分，避免事權(quán)錯配造成職能和管理的越位或缺位。

　　這次改革適度強化省級財政事權(quán)。對需要跨區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)或外部性較強的事務(wù)，適度強化省級責(zé)任，更好發(fā)揮省級在全域統(tǒng)籌、跨區(qū)協(xié)調(diào)、綜合調(diào)控、統(tǒng)一管理等方面的作用。對直接面向基層，由基層政府提供更為便捷有效的基本公共服務(wù)，明確為市縣級財政事權(quán)，充分發(fā)揮市縣政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢。

　　具體而言，適度強化教育、科技研發(fā)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、糧食安全、跨市縣重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、重點區(qū)域（流域）生態(tài)環(huán)境保護與治理、國土空間規(guī)劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務(wù)風(fēng)險等方面的省級財政事權(quán)。將直接面向基層、由基層政府提供更為便捷有效的社會治安、市政交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村公路、公共設(shè)施管理等基本公共服務(wù)確定為市縣級財政事權(quán)。

　　同時，根據(jù)財政事權(quán)劃分明確支出責(zé)任。“按照政府間財政事權(quán)劃分，合理確定省以下各級財政承擔(dān)的支出責(zé)任。除共同財政事權(quán)實行上下級共同負擔(dān)外，其他財政事權(quán)要各司其職、各負其責(zé)。”財政部有關(guān)負責(zé)人說。

　　理順收入關(guān)系

　　合理劃分財政收入，有利于更好調(diào)動各級政府積極性，保證基層財政有穩(wěn)定收入來源，為推進基本公共服務(wù)均等化奠定基礎(chǔ)。楊志勇認為，政府收入劃分更加規(guī)范有利于促進財力分布相對均衡。

　　《意見》就完善省以下收入劃分，明確了改革舉措，其中“參照稅種屬性劃分收入”是一項重要原則。“堅持以稅種屬性作為收入劃分的基本依據(jù)。要在不扭曲市場的前提下，讓各級政府能夠獲得穩(wěn)定的收入，并利于加強收入管理和促進區(qū)域收入均衡。”財政部有關(guān)負責(zé)人說。

　　《意見》提出，將稅基流動性強、區(qū)域間分布不均、年度間收入波動較大的稅收收入作為省級收入或由省級分享較高比例；將稅基較為穩(wěn)定、地域?qū)傩悦黠@的稅收收入作為市縣級收入或由市縣級分享較高比例。

　　值得關(guān)注的是，對部分行業(yè)企業(yè)收入作均衡化處理。考慮到金融、電力、石油、鐵路、高速公路等跨區(qū)域經(jīng)營，但收入繳納較為集中的行業(yè)，如將其收入全部留給企業(yè)注冊地，會加劇區(qū)域間收入差距，同時也容易因收入波動對縣區(qū)財政平穩(wěn)運行產(chǎn)生沖擊。《意見》提出，對金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領(lǐng)域稅費收入，可作為省級收入，也可在相關(guān)市縣間合理分配。

　　此外，逐步取消按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入。2002年所得稅收入分享改革后，大部分地區(qū)已經(jīng)取消按照企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的做法，但有個別地方仍延續(xù)了這種做法。“這種做法，容易造成地方政府為保護稅源而干預(yù)市場主體的經(jīng)營行為，不利于維護公平競爭的市場環(huán)境。”財政部有關(guān)負責(zé)人說。

　　在規(guī)范收入分享方式方面，《意見》明確，主體稅種實行按比例分享，對非稅收入可采取總額分成、分類分成、增量分成等分享方式，逐步加以規(guī)范。

　　退稅減稅降費政策是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，對減輕企業(yè)負擔(dān)、激發(fā)微觀主體活力、促進經(jīng)濟增長具有重要作用。《意見》提出，依法依規(guī)征稅收費，嚴格落實退稅減稅降費政策，嚴禁虛收空轉(zhuǎn)、收“過頭稅費”、亂收費，不得違規(guī)對稅費收入指標(biāo)進行考核排名。

　　“省以下財政體制改革通過明確權(quán)責(zé)配置、規(guī)范收入劃分等措施，有利于促進退稅減稅降費等各項財政政策落實到位。”白景明說。

　　規(guī)范轉(zhuǎn)移支付

　　轉(zhuǎn)移支付主要作用在于調(diào)節(jié)財政不平衡，特別是一些經(jīng)濟欠發(fā)達的市縣，需要上級轉(zhuǎn)移支付來彌補財力不足，如何提升轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性、有效性，推動提升轉(zhuǎn)移支付資金的配置效率和使用效益？

　　《意見》要求，厘清各類轉(zhuǎn)移支付功能定位。根據(jù)財政事權(quán)屬性，加大對財力薄弱地區(qū)的支持力度，健全轉(zhuǎn)移支付定期評估機制。比如，一般性轉(zhuǎn)移支付用于均衡區(qū)域間基本財力配置，向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)，以及擔(dān)負國家安全、生態(tài)保護、糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等職責(zé)的重要功能區(qū)域傾斜，不指定具體支出用途，由下級政府統(tǒng)籌安排使用。專項轉(zhuǎn)移支付用于辦理特定事項、引導(dǎo)下級干事創(chuàng)業(yè)等，下級政府要按照上級政府規(guī)定的用途安排使用。

　　在優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)方面，《意見》提出，圍繞“兜底線、促均衡、保重點”目標(biāo)，調(diào)整省以下轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，優(yōu)化橫向、縱向財力格局，推動財力下沉，增強基層公共服務(wù)保障能力，推動落實中央重大決策部署。“建立規(guī)范化的省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度必須充分考慮各級政府提供基本公共服務(wù)的需要，特別是基層‘三保’的財力保障，以有效改善地方基本公共服務(wù)。”楊志勇說。

　　資金分配更加科學(xué)合理，才能更好提高資金配置和使用效率。《意見》要求，按照規(guī)范的管理辦法，圍繞政策目標(biāo)主要采用因素法或項目法分配各類轉(zhuǎn)移支付資金。

　　《意見》要求，貫徹政府過緊日子的要求，堅持勤儉節(jié)約的原則。“這是將政府過緊日子作為長期堅持的方針，推動地方樹牢勤儉辦一切事業(yè)的思想，在轉(zhuǎn)移支付資金安排和分配上，既合理保障，也厲行節(jié)約，有保有壓，把有限的資金用在刀刃上、用到要緊處，不該花的錢一分也不能花，防止將轉(zhuǎn)移支付資金用于違規(guī)建設(shè)樓堂館所、搞政績工程形象工程、鋪張浪費肆意揮霍。”財政部有關(guān)負責(zé)人說。

　　資金分配和使用必須講究效益，“花錢要問效”。《意見》要求，轉(zhuǎn)移支付資金分配應(yīng)與下級政府提供基本公共服務(wù)的成本相銜接，同時充分考慮下級政府努力程度，強化績效管理，適度體現(xiàn)激勵約束。

　　“這次文件體現(xiàn)了改革的統(tǒng)一性、規(guī)范性，下一步，各地應(yīng)根據(jù)文件精神細化各項政策，因地制宜采取差異化措施，推動改革切實落地。”白景明說。 （經(jīng)濟日報記者 曾金華）