4200萬失能老人居家養老面臨諸多困難 專家提出

　　完善法治供給破解失能老人養老難題

　　□ 本報記者 陳磊

　　公開數據顯示，截至2022年年底，全國60周歲及以上老年人口2.8億余人，占總人口的19.8%。其中，最值得關注的是失能老人，他們喪失了全部或部分生活自理能力，生存保障與尊嚴保衛極為脆弱。而其養老服務，也是我國人口老齡化過程中最難解決的問題之一。

　　解決失能老人養老服務難題需要作出怎樣的制度安排？現行涉老法律是否需要修訂完善？為此，《法治日報》記者近日采訪了中國社會科學院社會政策研究中心研究員唐鈞、北京師范大學中國公益研究院副院長高云霞、中國政法大學教授李超、廈門大學法學院教授郭春鎮。

　　服務機構供給不足

　　居家養老仍是主流

　　記者：哪些原因造成了失能老人居家養老難題？

　　唐鈞：我們調研發現，大多數需要長期照料和護理的老年人事實上居住在自己家或兒女家，他們往往在沒有選擇時，才愿意入住養老護理機構。我們去國外訪問時，發現發達國家95%以上的老年人也都住在家里，事實上沒有國家有能力建設足夠多的養老服務機構滿足需要。我國絕大多數失能老人處于居家養老狀態，他們主要需要三個方面的保障，即養老保障、醫療保障和長期照護保障。面對數量龐大的失能老人，我國的制度供給、養老服務設施供給、養老服務人員供給沒有及時跟上，仍遠遠落后于現實需要。

　　高云霞：我國已進入老齡化社會，特別是家庭結構中的少子化趨勢，導致以往承擔家庭照顧和養老功能的角色目前一定程度處于缺失狀態，養老服務需求向社會化轉變，但社會服務發展沒有適應經濟發展和社會需求。同時，供給側的養老服務業處于起步和培育發展階段，養老服務供給不足，形成養老服務需求與供給之間的矛盾。

　　政策方面，像長期護理保險制度還處于試點和起步階段，既沒有全國性的長期護理保險制度，也沒有長期護理保險立法，這意味著，大部分城市沒有建立長期護理保險制度，無法為失能老人的基本生活照料和醫療護理所需費用提供制度上的支持和保障。

　　李超：居家養老是大多數老年人的養老方式，但由于家庭結構的變化和年輕人工作壓力的增加，很多家庭對老年人的照顧能力有限，特別是對于失能老人，其照顧和護理成本通常較高，一些家庭無法承擔高昂的成本，導致失能老人無法得到充分的照顧和護理。此外，老年人權益保障法對老年人照料作出了明確規定，但法律規定不夠具體充分、缺乏可操作性等，具體實施和執行過程中還存在一些問題。

　　家庭是主要責任人

　　長護險制度待建立

　　記者：對于居家的失能老人，面臨的養老服務難題主要是家庭照料負擔重、社會化照料不專業且費用高，這些難題如何解決？

　　高云霞：失能老人的養老護理問題很多，比如照料責任的分擔、服務質量的管控、風險的控制等，都需要解決。以照料責任分擔為例，要根據家庭需求的差異進行分析，有一定照料能力的家庭，由家庭成員承擔職責；不具備照料能力的家庭，需要尋求社會性幫助，比如居家上門服務等，其中有兩個關鍵，一是提供上門養老服務的人員要專業，二是家庭需要具備相應的支付能力。

　　這就涉及費用承擔的問題。從國際經驗來看，總體上是由政府、市場、社會和家庭共同承擔，即多元化分擔機制。基本的養老護理服務由政府補貼、個人和單位參加并繳費的長期護理保險制度分擔，高端養老護理服務由家庭直接從市場購買，政府兜底特殊人群的養老護理服務，慈善機構等社會力量提供公益性的養老護理服務。

　　李超：失能老人需要得到專業的護理照料，其護理責任通常由家庭成員、護理機構或專業的護理人員來承擔，多方合作和共同努力來解決。家庭成員可以提供日常的護理和照顧，包括飲食、穿衣、洗澡等；養老機構或護理機構可以提供專業的護理服務，包括醫療護理、康復護理、心理護理等；專業護理人員如護士、康復師等，可以提供醫療咨詢、康復指導、心理支持等。

　　而護理費用一般由家庭、政府和社會共同分擔。近日，民政部、財政部聯合下發《關于組織開展中央財政支持經濟困難失能老年人集中照護服務工作的通知》，這對于切實增強經濟困難失能老人及其家庭的獲得感、幸福感和安全感具有重要意義。

　　記者：國務院發布的《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》提出，穩步建立長期護理保險制度，重點解決重度失能人員基本護理保障需求。這項制度進展如何？

　　唐鈞：為解決失能人員的長期護理問題，我國從2016年開展長期護理保險試點工作，2020年又將試點范圍擴大至49個城市。根據國家醫保局公布的數據，截至2022年年底，長期護理保險參保人數達到1.69億人，累計有195萬人享受待遇，累計支出基金624億元。

　　從試點情況看，失能老人被列為長期照護保障制度的首選對象。所以應該進一步擴大試點范圍，找到符合我國實際的解決問題路徑，盡快建立長期護理保險制度，在個人、單位、國家和社會之間合理分配養老護理責任。

　　涉老法律尚不完善

　　制定相關政策法規

　　記者：現行涉老法律制度供給是否能有效解決這一問題？

　　郭春鎮：根據老年人權益保障法和民法典，失能老人的照護，更多是家庭責任。當前不同地區、不同層級的地方性立法對失能老人進行直接照護的規范幾乎沒有，大多是對老年人權益保障法的貫徹實施辦法，僅有部分倡導性規定涉及失能老人的照護。綜上，目前失能老人的照護主要由家庭承擔，沒有監護人的，由政府承擔相應的社會保障與照料義務。

　　記者：在這種情況下，該如何設計相關法律制度以解決失能老人的養老難題？

　　郭春鎮：解決失能老人的養老問題，需要家庭、政府、社會的聯動。對于家庭而言，目前主要發揮家庭養老的基礎性作用，由成年子女承擔法定的贍養義務，即使采用社區養老或機構養老的方式，子女也應當經常看望或問候老人，關心老年人的精神需求。對于沒有監護人的失能老人，則需要政府通過社會購買服務來承擔老年人的照料義務。對于政府而言，政府除了承擔部分失能老人的照料義務外，其一方面可以通過資源配置來保障失能老人的基本生活尊嚴；另一方面可以扶持與引導養老產業發展，將養老產業納入國民經濟發展的總體規劃，列入國家扶持行業目錄，推動養老產業健康發展。對于社會而言，不僅可以組織整合養老機構、社區、醫院等各方面的資源，為失能老人提供多層次、個性化的養老服務，還可以通過社區服務、志愿活動以及社會支持網絡來增強失能老人的生活質量。

　　解決失能老人的養老問題，還需要技術與養老行業的深度融合，推進失能老人的智慧養老服務，通過物聯網、傳感器等信息技術為失能老人的養老服務提供廣泛的支持。政府應當通過制度設計、法律安排鼓勵養老行業積極研發相關的老年監測技術、傳感技術等，促成信息技術與養老服務的有機結合，緩解養老人力資源不足的現狀。推進醫療技術與養老服務的醫養結合，使失能老人在養老過程中能夠得到相應的康復治療和老年病服務，提升老年生活的質量。

　　失能老人的養老難題主要是資源配置和義務責任分配問題，當前我國在法律規定和社會心理層面更偏重于家庭養老模式。如果將來公眾接受社會養老并形成基本共識，且隨著中國式現代化不斷發展，經濟和社會發展到了相應程度，時機成熟時可通過立法規定社會養老。

　　李超：解決失能老人群體面臨的養老難題，需要政府、家庭和全社會的共同努力和承擔責任，特別是政府應該加大對老年人的養老保障力度，完善社會保障和福利體系。這包括制定相關政策和法規，建立和完善養老服務體系，提供醫療、康復、護理、精神慰藉等服務，并加強對養老服務和老年福利的監管。

　　《法治日報》2023年10月23日08版