世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）將國家公園定義為“一片比較廣大的、具有高度美學價值的自然景觀。”

　　雖然我國今年剛剛設立國家公園，實際上早年間一直在做自然保護工作。

　　數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，國家森林公園總面積121000平方千米，連同省級和縣級公園，全國森林公園體系年旅游接待總量5.89億人次。多種類型的自然保護地體系，基本覆蓋了我國絕大多數(shù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)資源。

　　2013年，我國第一次提到“建立國家公園體制”，建立國家公園體制成為一個重要的生態(tài)保護議題。2015年，12部門聯(lián)合發(fā)布《建立國家公園體制試點方案》(以下簡稱《方案》)，醞釀已久的國家公園體制改革正式啟動。

　　經(jīng)過5年的探索，今年10月12日，我國首批5處國家公園正式設立，分別是三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山。首批國家公園涉及青海、西藏、四川等10個省份，保護面積達23萬平方公里，涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類。

　　世界各國陸續(xù)建立國家公園

　　根據(jù)世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）的保護地體系，國家公園被定義為“一片比較廣大的、具有高度美學價值的自然景觀。由政府批準設立，其內(nèi)部阻止或取締人類的占據(jù)和開發(fā)，公園內(nèi)的生態(tài)、地貌或美學實體受到切實尊重，觀光活動必須以游憩、教育及文化陶冶為目的”。

　　雖然各國對國家公園的定義和標準有所不同，但是對國家公園價值和功能的認識與世界自然保護聯(lián)盟是一致的。

　　清華大學國家公園研究院院長楊銳提到，國家公園的最初概念來源于英國，是在人類大規(guī)模開發(fā)大自然的背景下，或者說壓力下誕生的。

　　19世紀30年代，美國著名風情畫家喬治·卡特林在采風途中，親眼目睹了美國西部大開發(fā)對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和印第安文明的巨大破壞，隨后向當時的美國政府提議，應設立“比任何人想象中都要大得多的超級大公園”，以保護園內(nèi)所有原生態(tài)的自然環(huán)境和文化風俗，并體現(xiàn)“大自然的本色之美”。

　　《中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃》雜志2014年發(fā)表的《中國國家公園體制建設必要性分析與探討》中提到，進入20世紀以后，世界各國陸續(xù)建立了國家公園。

　　目前，世界上直接冠以“國家公園”之名的國家公園有3740個；截至2014年3月，世界保護區(qū)委員會(WCPA)數(shù)據(jù)庫中統(tǒng)計的屬于國家公園(II類)的數(shù)量為5219個。

　　楊銳在《美國國家公園體系的發(fā)展歷程及其經(jīng)驗教訓》提及，從1872年至2001年，國家公園運動已經(jīng)發(fā)展到世界上225個國家和地區(qū)，從單一的國家公園概念衍生出“國家公園與保護區(qū)體系”、“世界遺產(chǎn)”、“生物圈保護區(qū)”等相關概念。

　　楊銳表示，100多年來，世界國家公園運動在思想認識方面也有一個變化的過程，比如，保護對象上，從視覺景觀保護走向生物多樣性保護；保護方法上，從消極保護走向積極保護；保護力量上，從政府一方走向多方參與；空間結構上，從散點狀走向網(wǎng)絡狀。

　　我國早期的自然保護地體系

　　早年間，中國一直在做自然保護工作。

　　新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)保護事業(yè)快速發(fā)展，1982年就啟動了風景名勝區(qū)體系建設。

　　西南大學從事國家公園及保護區(qū)可持續(xù)旅游研究副教授王連勇在論文《創(chuàng)建統(tǒng)一的中華國家公園體系——美國歷史經(jīng)驗的啟示》中提到，1982年和1988年，國務院公布了第一批和第二批國家重點風景名勝區(qū)名單。

　　在上世紀開始設立的保護區(qū)中，截至2013年底，國務院公布“國家級自然保護區(qū)”407處，公布“國家級風景名勝區(qū)”225處，國家林業(yè)局批建“國家森林公園”779處。225處國家級風景名勝區(qū)總面積約占國土面積1%，196處國家級風景名勝區(qū)不完全統(tǒng)計的游客人數(shù)在2010年為4.98億人次。

　　截至2013年底，國家森林公園總面積121000平方千米，連同省級和縣級公園，全國森林公園體系年旅游接待總量5.89億人次。

　　多種類型的自然保護地體系，基本覆蓋了我國絕大多數(shù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)資源。

　　然而各類自然保護地體系建設與管理還缺乏科學完整的技術規(guī)范體系，保護對象、目標和要求還沒有科學的區(qū)分標準。

　　同一個自然保護地存在著部門割裂、多頭管理、碎片化現(xiàn)象，社會公益屬性和公共管理職責不夠明確，土地及相關資源產(chǎn)權不清晰，保護管理效能不高，盲目建設和過度開發(fā)現(xiàn)象時有發(fā)生。

　　囿于既有的國家自然資源管理模式，中國的國家公園體系一直沒有建立起來。

　　《中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃》雜志2014年發(fā)表的《中國國家公園體制建設必要性分析與探討》中提到，中國內(nèi)陸地區(qū)真正按照國際規(guī)范模式來建設和管理國家公園，始于云南普達措國家公園的建立，它是由地處三江并流遺產(chǎn)區(qū)的屑都湖、尼汝片區(qū)和碧塔海地區(qū)組成，總面積為1993平方千米。

　　2008年6月，國家林業(yè)局批準云南省作為中國國家公園建設試點省；同年9月，素有“紅松故鄉(xiāng)”美譽之稱的原始森林區(qū)———黑龍江湯旺河又被國家環(huán)境保護部和國家旅游局選定為中國國家公園試點建設單位。

　　楊銳提到，改革開放之后，中國經(jīng)濟飛速發(fā)展，大家對自然保護重要性的認識也在逐漸提升。2012年十八大之后，生態(tài)文明建設變得越來越重要，自然保護地的整合優(yōu)化、體系化、提高效率這些需求就勢必抬上桌面。

　　五大國家公園正式設立

　　2013年，黨的十八屆三中全會明確提出了“建立國家公園體制”的改革目標。2015年1月20日，國家發(fā)改委聯(lián)合中編辦、國土、財政、建設、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、林業(yè)、旅游、文物及法制辦等12個部門，聯(lián)合發(fā)布《建立國家公園體制試點方案》(以下簡稱《方案》)，標志著醞釀已久的國家公園體制改革正式啟動。

　　2017年9月，中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》，要求對自然生態(tài)進行最嚴格的保護，并世代傳承下去。十九大報告更是提出“構建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。

　　截至2020年，我國已經(jīng)開展了三江源、東北虎豹、大熊貓等10個國家公園試點，總面積22.29萬平方公里。涵蓋了原來多種類型的保護地，包含了3處世界自然遺產(chǎn)（大熊貓、神農(nóng)架和普達措）、1處世界文化遺產(chǎn)（八達嶺長城）和1處世界自然文化雙遺產(chǎn)（武夷山），涉及青海、吉林、黑龍江、四川、陜西、甘肅等12個省份。

　　試點的地區(qū)均為資源價值較高且具有生態(tài)文明發(fā)展價值的區(qū)域，保護不同類型的生態(tài)系統(tǒng)或野生動植物。

　　2021年10月，中國正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，保護面積達23萬平方公里，涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類。

　　楊銳指出，2013年十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”時，中國正處于工業(yè)文明疊加生態(tài)文明、工業(yè)化疊加信息化發(fā)展的特殊歷史時期，同時生態(tài)學也已經(jīng)成為系統(tǒng)的，可以指導自然和生態(tài)保護實踐的知識體系。

　　中國成為世界上第一個，目前也是唯一一個將生態(tài)文明作為國家戰(zhàn)略系統(tǒng)部署和落實的國家；同時也是各種生態(tài)保護和修復實踐規(guī)模最大、類型最為豐富的國家之一。以此為背景，中國國家公園體制建設在起步階段就具有起點高和后發(fā)優(yōu)勢明顯的特征。

　　國家公園既不同于嚴格的自然保護區(qū)，也不同于一般的旅游景區(qū)。國家公園通過較小范圍的適度開發(fā)實現(xiàn)大范圍的有效保護，達到保護生態(tài)系統(tǒng)完整性的目的，又為公眾提供了旅游、科研、教育、娛樂的機會和場所。

　　其中，大熊貓國家公園核心保護區(qū)原則上只對科學研究、考察、監(jiān)測等活動開放，但一般控制區(qū)會劃出一定范圍對公眾開放。

　　目前，武夷山國家公園管理局也在國家公園內(nèi)設立了核心保護區(qū)和一般控制區(qū)。核心保護區(qū)內(nèi)嚴禁訪客進入，而一般控制區(qū)內(nèi)又分為嚴格控制區(qū)、生態(tài)修復區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)，在嚴格控制區(qū)內(nèi)允許開展低干擾的生態(tài)游憩活動，如科學考察等特殊需求需經(jīng)國家公園管理部門同意后在專業(yè)向?qū)У膸ьI下進入。在生態(tài)修復區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)內(nèi)，允許訪客進入，嚴格控制游憩利用強度，采取訪客預約機制。

　　在一般控制區(qū)內(nèi)會進行以公益性為主的游憩項目規(guī)劃，旅游的概念在未來會融入到游憩的概念中，并打造全民公益性的文化產(chǎn)品，目前這些規(guī)劃還在起步中。

　　諸多問題仍需解決

　　國家公園研究院院長唐小平在接受新京報記者采訪時表示，首批公布的5處國家公園具有典型的生態(tài)功能代表性，其生態(tài)區(qū)位也極為重要。“在試點建設的這幾年里，這些地方在自然生態(tài)系統(tǒng)保護方面取得的成效非常明顯”。

　　比如地處青藏高原腹地的三江源國家公園，是我國生態(tài)安全屏障的關鍵區(qū)。它對高海拔濕地、荒漠戈壁、高寒草原草甸等高寒生態(tài)系統(tǒng)進行了最大范圍的保護，并把長江、黃河、瀾滄江源頭區(qū)域全部納入國家公園范圍。大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園守護著大熊貓、東北虎、東北豹等珍貴、瀕危野生動物，以及以這些旗艦物種為傘護種的重要生態(tài)系統(tǒng)；海南熱帶雨林國家公園、武夷山國家公園則主要保護熱帶、亞熱帶重要森林生態(tài)系統(tǒng)。

　　楊銳認為，第一批國家公園正式設立，是“萬里長征”邁出的第一步，下一步就是如何走出有中國特色的國家公園治理道路。

　　由于我國國家公園占地面積大、保護對象多樣、原有的保護地遺留問題依然存在，所涉及的利益相關者關系復雜，保護和管理難度較大。

　　2017年，《旅游學刊》發(fā)表的《境外國家公園社區(qū)管理沖突：表現(xiàn)、溯源及啟示》一文中提到，在國家公園建設的不同階段，所面臨的社區(qū)（原住民）沖突是不同的，社區(qū)沖突帶來的社會問題會伴隨建設進程而不斷演化。

　　在整合優(yōu)化歸并過程中，國家公園的試點建設與原住居民也存在著矛盾。在唐小平看來，劃區(qū)以后進行的“差別化管理”起到了很大的作用。

　　“核心保護區(qū)的原住居民，今后要陸續(xù)遷移出來，暫時不能遷移出來的，我們會設定過渡區(qū)，慢慢往外移，嚴格控制核心保護區(qū)的新增人口。在國家公園的控制區(qū)，我們會劃定一個大致的生產(chǎn)生活范圍，目的是為了讓生產(chǎn)規(guī)模不能肆意擴大，同時也保障原住居民的生活不受影響，一些傳統(tǒng)的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)也都能開展。”

　　他表示，以后也將繼續(xù)引導原住居民進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。除了在規(guī)定范圍內(nèi)從事生態(tài)的種植、養(yǎng)殖外，也可以參與到國家公園的體驗服務建設中來，比如開設農(nóng)家樂、做園區(qū)引導等服務性工作。此外，也積極鼓勵原住居民參與園區(qū)的生態(tài)管護工作。

　　國家公園具有重要的科學和研究價值，科研與監(jiān)測，也是國家公園的主要功能之一。

　　北京師范大學生命科學學院副教授、東北虎豹生物多樣性國家野外科學觀測研究站副站長馮利民說，東北虎豹國家公園目前已建立了完整的科學支撐平臺，包括處于世界領先水平的東北虎豹天地空一體化監(jiān)測系統(tǒng)。

　　《當代旅游》發(fā)表的《淺析中國國家公園建設中存在的問題及對策分析》中提出，中國國家公園處于發(fā)展建設的起步時期，面臨著諸多問題，包括缺少完善的法律保障、缺少有效的保護措施和專業(yè)完善的管理體系、缺少科研教育功能的開發(fā)等問題，制約著國家公園進一步的發(fā)展。

　　對于國家公園的內(nèi)部管理問題，該文提出，應從四個方面解決。

　　第一，國家公園立法應該提上日程。通過獨立立法，根據(jù)每個公園不同的情況進行管理，是目前最行之有效的方法。

　　中國目前還缺少與國家公園相關法律的存在。中國國家公園的法律法規(guī)要為國家公園的成立、邊界劃定、規(guī)劃設計、預算、游憩服務等各個方面提供系統(tǒng)完備的法律法規(guī)依據(jù)和保障，要盡量使規(guī)定細節(jié)化具體化，用法律法規(guī)的形式和力量來進行規(guī)范和保護。

　　第二，堅持生態(tài)保護優(yōu)先。國家公園開發(fā)應注重生態(tài)環(huán)境的保護，促進生態(tài)環(huán)境和旅游業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成可持續(xù)發(fā)展的旅游經(jīng)濟模式。禁止在國家公園內(nèi)搞開發(fā)性項目。建筑風格力求與當?shù)刈匀画h(huán)境和風俗民情相協(xié)調(diào)，不得破壞自然景觀和資源。嚴格控制國家公園內(nèi)游客量，以便對其國家公園的動植物資源進行保護。

　　第三，建立專業(yè)完善的管理體系。借鑒其他國家管理國家公園的方法，成立國家公園管理機構，定期舉行例會，討論各項決定，比如有哪些建筑需要整修，哪些地方污染較嚴重以及如何解決等，以便對于各種事務做出及時正確的決定。

　　國家公園的管理人員須經(jīng)過崗位培訓，要求其掌握資源保護、游客心理學、生態(tài)學、法律學、導游和救生知識等相關知識。還有通過解說系統(tǒng)的建立使游客真正認識到國家公園的自然、文化和歷史價值。

　　第四，積極開發(fā)科研教育功能。國家公園應開展相關的科學研究、教育活動。在國家公園中為科研單位、高校、國家公園工作人員等提供良好的條件進行科學研究，進一步完善相關科學領域的研究探索，也促進國家公園資源的保護和開發(fā)。

　　楊銳認為，中國具有舉國體制的優(yōu)勢，但在治理上要防止“一刀切”，因為東部、中部、西部、東北部文化背景、地理環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展條件各不相同，要堅持“一園一策”，需要兼顧生態(tài)保護第一和社區(qū)生計。“中國國家公園未來將建50個到80個，并形成差異化特色，體現(xiàn)南方、北方不同的景觀之美。”

　　“國家公園設立只是一個起點，下一步要把它建設好。”唐小平說。